Anmäla brott mot artikel 19?

Den här texten handlar om rättigheten i funktionsrättskonventionens artikel 19, principerna om progressivt förverkligande och icke-regression, samt hur en stat som Sverige kan bli föremål för särskild granskning av funktionsrättskommittén. Det är inte en anmälan. Det är ett diskussionsunderlag med begränsade exempel.

Nya politiken hotar mänskliga rättigheter, löd rubriken på Aftonbladets ledarsida. Ja, bryter politiken kring assistans och LSS mot de mänskliga rättigheterna för oss funkisar. Det är en bra fråga, inte minst för att den går att få besvarad. Så här kan det gå till.

Låt oss för enkelhetens skull inte ifrågasätta att den förda politiken faktiskt tar ifrån personer med funktionsnedsättningar en rätt till assistans via socialförsäkringssystemet som de tidigare haft. Vi kan konstatera att antalet berättigade till assistansersättning i januari i år var nere på 2007 års nivå. Sedan oktober 2015 då finansminister Magdalena Andersson satte kostnaderna för assistansen och sjukförsäkringen mot flyktingmottagande har 1376 personer förlorat sin rätt till assistansersättning (cirka 8 % av de som finansministern pratade om). Om det ändå är någon som är tveksam om hur det står till kan ni prenumerera på den är bloggen. Det kommer fler inlägg.

Kan det innebära att Sverige bryter mot internationella överenskommelser? Och vad är bästa sättet att få det prövat i så fall?

Den personliga assistansen i internationell rätt

Rätten till personlig assistans finns inskriven i artikel 19 i Förenta Nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ICRPD (nedan kallad funktionsrättskonventionen). Personlig assistans kallas något annat i svenska översättningen men det är irrelevant eftersom det är det den engelska texten som är juridiskt giltig. Funktionsrättskonventionen är inte ett internationellt rättsdokument som ersätter andra konventioner. Dess syfte är att förtydliga och komplettera andra konventioner. Enligt artikel 1 ska den:

främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning och att främja respekten för deras inneboende värde

Mänskliga rättigheter kan delas upp i två sorter: medborgerliga och politiska, och ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I stycke 7 av Förenta Nationernas kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättnings (nedan kallad funktionsrättskommittén) allmänna kommentar står att artikel 19 består av båda dessa.

7. Artikel 19 medför medborgerliga och politiska så väl som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och är ett exempel på att de mänskliga rättigheterna är universella, odelbara och samverkande. Rätten till ett självbestämt liv och ett liv delaktig i samhällsgemenskapen kan bara förverkligas om samtliga ekonomiska, medborgerliga, sociala och kulturella inskrivna i regeln uppfylls. Internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter medför förpliktelser som har omedelbar verkan och andra som kan förverkligas gradvis.

Jag har översatt den allmänna kommentaren. De av er som undrar varför jag gjort det samt varför jag använder vissa begrepp istället för de i den svenska översättningen av funktionsrättskonventionen, läs detta inlägg.

Just den personliga assistansen är en ekonomisk, social och kulturell rättighet (allmänna kommentaren stycke 37). Det innebär att den inte behöver förverkligas omedelbart utan kan förverkligas stegvis, successivt. Det händer inte sällan att ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som den personliga assistansen ses som mindre viktiga än de medborgerliga och politiska. Att de inte förverkligas med ursäkten att de kostar pengar. Eller att förverkligandet går långsamt och får stå tillbaka för annat.

Att ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter kan förverkligas när och i en takt en regering vill, stämmer dock inte. Det finns tydliga regler som måste följas för att inte bryta mot internationella rättsprinciper.

DPAC m.fl. mot Storbritannien

I april 2014 beslutade funktionsrättskommittén att utreda om Storbritannien systematiskt bröt mot rättigheterna i funktionsrättskonventionens artikel 19 (också artiklarna 27 och 28 som inte behandlas här). Utredningen kom till efter en formell begäran från bland andra Disabled People Against Cuts, DPAC. När det gäller artikel 19 handlade begäran bland annat om nedstängningen av Independent Living Fund, ILF och konsekvenserna av detta.

ILF skapade 1988 som en fristående fond från vilken personer med omfattande funktionsnedsättningar kunde söka extra pengar för att bekosta ytterligare vård och stöd. Denna utökade finansiering gjorde det möjligt för personer att leva självbestämt i sina egna hem, istället för i serviceboenden. ILF bekostade hela stödpaketet för en del personer. Andra använde pengar från ILF för att utöka den finansiering de fått genom den lokala administrationen [councils]. (DPAC)

Det finns flera skäl till att funktionsrättskommiténs brittiska utredning av eventuella brott mot artikel 19 är intressant för oss i Sverige.

  • det handlar om en ekonomisk, social och kulturell rättighet vars förverkligande har koppling till statens ekonomiska förutsättningar;
  • det handlar om en insats som liksom den personliga assistansen ger självbestämmande genom kontanstöd;
  • det handlar om konsekvenser av att personer som förlorat det statliga kontantstödet inte får insatser i samma utsträckning när ”councils”, motsvarigheten till våra kommuner tar över ansvaret.

DPAC med flera kunde begära att funktionsrättskommittén utredde Storbritannien för brott mot artikel 19 eftersom den brittiska staten ratificerat inte bara funktionsrättskonventionen, utan också det fakultativa protokollet till denna (efter konventionen i dokumentet på länken). Detta ger enskilda personer med funktionsnedsättningar rätt att lägga fram fall inför funktionsrättskommittén. Staten tillåter helt enkelt funktionsrättskommittén att bedöma om den kränkt någons rättigheter. Samma rätt att lägga fram fall inför kommittén har också representanter för grupper av individer. Funktionsrättsorganisationer som DPAC har alltså på samma sätt som enskilda personer med funktionsnedsättningar rätt att lägga fram fall till prövning inför funktionsrättskommittén.

Enskilda personer kan alltid lägga fram sitt ärende inför funktionsrättskommittén förutsatt att:

  • den stat de klagar på har untertecknat och ratificerat det fakultativa protokollet;
  • de använt alla möjligheter att få rätt i de domstolar som finns i den staten.

En formell utredning är dock något som funktionsrättskommittén endast tillsätter i särskilda fall. I funktionsrättskommitténs granskningsrapport av Storbritannien framgår allvaret i en situation där en utredning tillsätts.

5. Vid sitt elfte möte i april 2014 utvärderad Kommittén all information den hade fått till sig och beslöt, enligt artikel 6 i Konventionen och regel 84 i dess arbetsordning, att det fanns tillförlitlig information som pekade på allvarliga eller systematiska kränkningar av rättigheterna nedskrivna i Konventionen. Kommittén tillsatte en utredning och utsåg två medlemmar till rapportörer, ett beslut som kommunicerades till Statens företrädare den 29 may 2014.

Att funktionsrättskommittén tillsätter en formell utredning är ett tecken på hur allvarligt den ser på de anmälningar och svar kommittén fått in. Det ska handla om tecken på allvarliga eller systematiska kränkningar. Funktionsrättskommitténs rätt att granska en stat genom en formell utredning är också något som staterna kan avstå från genom att skriva in ett undantag när de undertecknar protokollet (regel 87 funktionsrättskommitténs arbetsordning). Storbritanien har inte skrivit in ett sådant undantag.

Sverige har precis som Storbritannien ratificerat både funktionsrättskonventionen och det fakultativa protokollet. Sverige har inte heller skrivit in ett undantag mot att bli utredd av funktionsrättskommittén. Det är alltså fullt möjligt för oss i Sverige att få till stånd en sådan här granskning. Det är en långsam process, och den kräver mycket arbete under sträng tystnad. Men den är fullt möjlig.

Principen om progressivt förverkligande

Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter behöver inte förverkligas omedelbart. Det kan istället ske successivt. Olika länder har också olika möjligheter att förverkliga dem. Det innebär att kraven på förverkligande hänger ihop med statens möjligheter att genomföra dem. Den internationella rättsprincipen som styr detta kallas ”progressive realization”, progressivt förverkligande.

Progressivt förverkligande innebär att staterna strategiskt och gradvis ska förverkliga rättigheterna genom att använda så mycket som möjligt att sina resurser. I funktionsrättskommitténs granskningsrapport av Storbritannien finns ett kapitel om rättigheternas innehåll. Kommittén hänvisar här till artikel 4 stycke 2 i funktionsrättskonventionen som innehåller principen om progressivt förverkligande.

44. Företrädare för staterna ska vidta åtgärder för att stegvis åstadkomma det fullständiga förverkligandet av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, med mesta möjliga av sina tillgängliga resurser som är nedsskrivet i artikel 4 (2). Statsföreträdare ska så skyndsamt och effektivt som möjligt röra sig mot detta mål, också genom att lägga fast strategier och program med tydliga mål, jämförelsepunkter och tidsramar.

Ett utvidgat resonemang kring principen finns i kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheters allmänna kommentar nummer 3.

Så hur förhåller sig den svenska statens politik när det gäller rätten till personlig assistans i relation till principen om progressivt förverkligande?

Sedan 2008 har personer förlorat rätten till statlig assistansersättning, inte på grund av ändrad personlig situation eller minskade behov, utan på grund av ändrad tolkning av vad som räknas som grundläggande behov. Inspektionen för socialförsäktingen, ISF redovisade i en rapport i oktober 2014 att mellan 2008 och 2010 ökade antalet personer som blev av med assistansersättningen till cirka 300 stycken per år. Av de som fick den statliga insatsen indragen beviljades 75% någon insats av kommunen, och 70% av dess beviljades personlig assistans.

Det ISF konstaterade var alltså att 25% av personerna som fick assistansersättningen indragen inte fick någon annan insats alls, och att litet drygt 50% (70% av 75%) fick personlig assistans beviljad genom kommunen.

Samtidigt som ISF:s rapport släppte STIL, Stiftarna av Independent Living i Sverige en kvalitativ studie, Innan levde jag, nu existerar jag bestående av djupintervjuer med nio personer som fått rätten till statlig assistansersättning indragen. En av dem hade fått en likvärdig bedömning, fem hade fått neddragen assistans mellan 25 och 60%, och tre hade inte fått någon insats alls beviljad.

”Jag har ibland mött en otrolig misär och en isolering vars omfattning är svår att förstå. De är så totalt utelämnade till andra personer. Från att tidigare levt aktiva liv tillsammans med sina assistenter och kunnat göra en massa saker har de nu bara hjälp med det mest basala i livet.” (Christine Bylund författare till STILs rapport)

Ett år senare följde Socialstyrelsen upp med en rapport som tog vid där ISF:s slutade. Denna visade att de dryga 50% som beviljades personlig assistans av kommunen fick 25% färre timmar i genomsnitt.

De senaste två åren har takten på indragningarna ökat ytterligare, se ovan. Samtidigt hart regeringen i regleringsbrev till Försäkringskassan krävt minskat antal beviljade timmar från myndigheten med hänsyn till överutnyttjande. Blogginlägg om detta finns här.

Vi kan konstatera att företrädarna för den svenska staten under det senaste decenniet inte ägnat sig åt progressivt förverkligande av rätten i artikel 19. I stället har taken på indragningarna i den statliga assistansersättningen stadigt ökat för att skena iväg de senaste två åren. Det har helt enkelt gått bakåt, inte framåt

Principen om icke-regression

Det brittiska välfärdsystemet är delvis annorlunda utformat än det svenska. DPAC:s anmälan till funktionsrättskommittén innehöll dock delar som liknar situationen beskriven ovan. Det handlade om avskaffandet av ILF och de konsekvenser det fick för enskilda när de blev hänvisade till den brittiska motsvarigheten till kommunen, councils. I funktionsrättskommitténs granskningsrapport av Storbritannien konstaterade kommittén att

99. Den företrädda statens Independent Living Fund har varit stängd för nya sökande sedan 2010 och stängdes helt i juni 2015. Kapitalet som överfördes från den centrala administrationen till lokalmyndigheterna var inte öronmärkt i England vilket påverkade majoriteten av före detta ILF-mottagare. Det har uppmärksammats att de sociala servicetjänsterna skurits ner i samband med ytterligare budgetbegränsningar på lokalnivån. Kommittén konstaterar att före detta ILF-berättigade har fått sitt stöd från lokalmyndigheterna kraftigt nedskuret i en sådan utsträckning att basala behov av exempelvis daglig personlig omvårdnad inte tillgodoses fullt ut.

Funktionsrättskommittén konstaterar slutligen att det finns bevis för att Storbritannien kränker personer med funktionsnedsättningars mänskliga rättigheter på ett allvarligt och systematiskt vis (stycke 113).

När funktionsrättskommittén uttalar sig i fallet Storbritannien är det med bakgrund i principen om icke-regression. Principen om progressivt förverkligande är en pådrivande princip som talar om vad staterna ska göra. Den är relativ och dess gradvisa förverkligande sker alltid i förhållande till staternas resurser och möjligheter. Principen om icke-regression är dess motsats, den stadgar vad som inte är tillåtet. Den utgör ett förbud mot att skära ner i eller dra in existerande insatser. Ett förbud mot en tillbakagång i rättigheters förverkligande. Detta är ett förbud med undantag endast för mycket speciella situationer.

Funktionsrättskommittén beskriver principen om icke-regression i ett inledande kapitel i granskningsrapporten av Storbritannien (stycke 46 m.fl.). Principen finns också i kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheters allmänna kommentar nummer 3 och vidareutvecklad i kommitténs skrivelse om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter i tider av ekonomisk kris [uppdelar i punktlista av mig]:

Ekonomiska och finansiella kriser liksom avsaknad av tillväxt kan hindra progressivt förverkligande av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna och kan leda till en återgång av rätten till dessa rättigheter. /…/ I sådana fall betonar Kommittén att varje ändringsförslag av policyer eller anpassning måste uppfylla följande kriterier:

  • för det första, policyn är en tillfällig åtgärd som gäller endast genom krisperioden;
  • för det andra, policyn är nödvändig och proportionerlig, i den mening att antagande av vilken annan policy eller misslyckande att agera vore mer skadligt för de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna;
  • för det tredje, att policyn inte är diskriminerande samt innehåller alla tänkbara åtgärder inklusive skatteåtgärder, som stödjer transferreringar i syfte att mildra den ojämlikhet som kan växa i tider av kris, och garantera att missgynnade och marginaliserade individer och gruppers rättigheter inte påverkas oproportionerligt;
  • för det fjärde, att policyn fastställer en minsta kärna av innehållet i rättigheterna eller ett social skyddsnät, som utarbetats av Internationella arbetsorganisationen, och ser till att skydda detta kärninnehåll i alla situationer.

Så vem har ansvaret för förverkligande av artikel 19?

Låt oss för det första konstatera att den tillbakagång i rätten till personlig assistans inte är något som passerat riksdagen. Den beror istället på politiska budskap, myndigheters agerande med eller utan direktiv, och underfinansiering av rättigheten i stats- och kommunbudgetar. Ansvarig minister Åsa Regnér hänvisar också ofta till detta. Den 30 juni förra året skriver hon till exempel

Regeringen har inte gjort några förändringar i rätten till assistans eller genomfört några neddragningar. Under de senaste åren har det kommit vägledande domar från rättsväsendet som Försäkringskassan är skyldig att följa och som har förändrat hur lagstiftningen i vissa frågor tolkas och tillämpas. Hur domstolar, Försäkringskassa och andra myndigheter tolkar lagen och rättspraxis får regeringen inte ha några synpunkter på.

Hon hänvisar därefter till det kommunala ansvaret för personlig assistans för dem som bedöms ha grundläggande behov under 20 timmar per vecka.

Men Åsa Regnér och hennes regeringskollegor är som företrädare för den svenska staten ansvariga för förverkligandet av rättigheterna i artikel 19, ICRPD. Att hänvisa till domstolar, myndigheter och kommuner är inget försvar för kränkningar av internationella rättsdokument som konventioner. Det är regeringen som företrädare för staten som har det fulla ansvaret för att inte ha tagit initiativ för att åtgärda problemen.

Åsa Regnér och hennes regeringskollegor är också ansvariga för de uppdrag Försäkringskassan fått i regleringsbrev (se blogginlägg), och för den utredning vars direktiv beställer än större nedskärningar i rätten till assistans.

Förstärkt kvalitet, träffsäkerhet, helhetssyn och mångfald i de stödinsatser som LSS omfattar ska finansieras med besparingar inom assistansersättningen. /…/ Med hänsyn till kraftiga kostnadsökningar inom assistansersättningen behöver även ytterligare besparingar göras (s.1)

Låt oss konstatera att det enligt regeringens egen utsaga i direktivet ska skäras i assistansersättningen för att finansiera andra insatser, samt ytterligare av statsfinansiella skäl.

Så vad är det för statsfinansiell kris som kräver att rättigheterna i artikel 19 dras in i Sverige?

När Riksgälden sammanställde det statsfinansiella läget för 2017 i början av januari var överskottet, 61,8 miljarder, mer än dubbelt mot det beräknade, och statsskulden hade sjunkit med 19 miljarder. Den 21 februari i år meddelade Riksgälden att statsbudgeten förväntas gå med 80 miljarder i överskott 2018, och ett något mindre överskott på 45 miljarder 2019. Vid presskonferensen om den ekonomiska prognosen meddelade finansminister Magdalena Andersson också att de offentliga finansierna var starka, delvis på grund av minskade utgifter i statsbudgeten.

Den svenska ekonomin och vårt statsfinansiella läge liknar inte nämnvärt den sorts kris som utgör ett undantag för principen om icke-regression i den internationella rätten. Det är överhuvudtaget svårt att argumentera för att regeringen ens gör det den ska enligt principen om progressivt förverkligande.

Garanterar regeringens politik att missgynnade och marginaliserade individer och gruppers rättigheter inte påverkas oproportionerlig?

Samtidigt som kraven på nedskärningar inom assistansersättningen står fast och allt fler förlorar rätten till assistans eller får den nedskuren satsar regeringen på ökade barn- och studiebidrag. Det sker för att öka jämlikheten, enligt finansministern som också meddelar

Sveriges ekonomi går fortsatt starkt och har tillsammans med den förda finanspolitiken lett fram till ett rekordstort reformutrymme inför 2018. Nu väljer regeringen att använda delar av utrymmet för att höja barnbidraget och studiebidraget inom studiehjälpen.

Storleken på assistansersättningen i den svenska statsbudgeten brukar ofta i media jämföras med ”kostnader” för försvaret eller nu senast med rättsväsendet. Personligen tycker jag det är konstiga jämförelser. Varför inte jämföra utgifter i socialförsäkringen med andra utgifter i socialförsäkringen?

Assistansersättningen återfinns under utgiftsområde 9 i budgetpropositionen. Det dominerande inflytandet på utgiften sägs vara effekten av minskat antal assistansberättigade (s.50), det vill säga allt färre personer får statliga assistansersättning. Till statens utgifter för assistansersättningen ska dock läggas det kommunala bidraget (kommunen betalar de första 20 timmarna per vecka och person). Detta styrs till största del av antalet assistansberättigade och beräknas av försäkringskassan ligga på 4,8 miljarder kronor per år under tidsperioden (bilaga 2 s.2).

Assistansersättningen beräknas, inklusive det kommunala bidraget vara en utgift på cirka 29,1 miljarder 2017. Det är cirka 1,8 miljarder mer än beräknad utgift för barnbidraget, 27,3 miljarder 2017( s.32 ff utgiftsområde 12 i budgetpropositionen).

Från och med 1 mars i år kommer dock barnbidragets totalbelopp höjas med 200 kronor per månad till ett totalbelopp på 1250 kronor per månad och barn. Så här ser utgiftprognoserna ut för assistansersättningen och barnbidraget ut för de närmast tre budgetåren (avrundat till en decimal):

ÅR ASSISTANSERSÄTTNINGEN BARNBIDRAGET
2018 30,5 miljarder 31,6 miljarder
2019 31,1 miljarder 32,9 miljarder
2020 32 miljarder 33,5 miljarder

I budgetpropositionen går att läsa hur stor effekten är av samtliga familjestöd beräknas vara.

Utan dessa stöd skulle 20 procent av barnhushållen leva med låg ekonomisk standard, mätt med det absoluta måttet. Med de familjeekonomiska stöden minskade den andelen till 12 procent. Med det relativa måttet är andelen med låg ekonomisk standard 16 procent 2016 men utan familjeekonomiska stöd skulle andelen vara 25 procent (s.20).

Nej, jag säger inte att regeringen ska dra in barnbidraget. Men jag påstår att en regering som anser att staten har råd att höja bidrag som också går till barn vars föräldrar är höginkomsttagare, knappast beter sig som staten befinner sig i en ekonomisk kris.

Om vi nu befinner oss i en kris har då regeringen använt alla tänkbara åtgärder inklusive skatteåtgärder för att inte bryta mot icke-regressionsprincipen?

Det senaste decenniet har en reduktion i skatt för förvärvsarbete, det så kallade jobbavdraget, inneburit förlust av stora skatteintäkter. I budgetpropositionens finansplan med mera beräknas jobbavdraget innebära förlorade skatteintäkter i storleksordningen 112,6 miljarder 2018, 115,9 miljarder 2019 , och 119,2 miljarder 2020 (s. 659).

Det rör sig alltså om ett skattebidrag i storleksordningen hundra miljarder plus!

Långsam process med mycket arbete

Att initiera och få till stånd en utredning från funtionsrättskommittén är en långsam process. Det innebär mycket arbete med att samla in material för att visa för kommittén hur det verkligen står till. Det är också en process under vilken det råder fullkomlig konfidentialitet. Funtionsrättskommittén beslutade att tillsätta en utredning i april 2014 efter en längre kontakt med DPAC om situationen i Storbritannien. Nio månader senare meddelas regeringen om utredningen. Och först den 30 augusti 2015 läckte informationen om utredningen ut i media, och DPAC behövde inte längre agera i tystnad.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google+-foto

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s