Den här texten handlar om de spekulationer kring assistansfusk som följt reformen sedan början av 2000-talet. Den handlar också om en del av Socialdepartmentets senaste alster i ämnet assistans: Stig Svenssons rapport ”Personlig assistans – Analys av en kvasimarknad och dess brottslighet”.

Halt i utförsbacken

Det snackas assistansfusk igen. Det är i och för sig inget nytt. Det har snackats fusk länge. Inte riktigt så länge som det gapats om kostnader, men nästan. Assistansreformen hann bara bli ett drygt år innan den första utredningen tillsattes 1995. Socialdemokraterna hade återtagit makten i valet 1994, och assistansen kostade mer än beräknat. För mycket.

Jag var en av dem som delade flygblad utanför finansen den vintern (se bilden ovan). Jag stod också och skrek utanför socialförsäkringsminister Ingela Thaléns fönster när funkisrörelsen demonstrerade. Vi protesterade mot den slakt av reformen som föreslogs i utredningen – Kostnader för den statliga assistansersättningen (SOU 1995:126). Det var min  första demonstration. Det kändes  pinsamt men ändå värt det. Sedan fick utredaren Kerstin Wigzell bli överdirektör vid Riksförsäkringsverket, och vi assistansanvändare fick bli bedömda efter grundläggande behov. Vi skrek och protesterade, och levde med resultatet.

Assistansreformen fortsatte att ifrågasättas men det kändes ändå ganska lugnt det första decenniet. Efter det, ersattes prat om rättigheter och ”århundradets handikappreform” med allt mer upprörda uttalanden om kostnader och fusk, och oron kröp närmare. Återkommande i diskussionen var frågan om hur stort fusket var.

Expertmetoden eller att killgissa miljarder

2005 tillsattes delegationen för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. FUT-delagationens uppdrag var att hitta samverkansformer och åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalning inom samtliga trygghetssystem. Och så skulle de mäta hur mycket det fuskades.

Den politiska viljan att försvara assistansen försvann rätt omedelbart. Med FUT-delegationen urartade också utredningsväsendet. Det handlade om den metod som valdes för analysen, och hur den användes. Den så kallade expertmetoden har kritiserats av såväl Riksrevisionen som Brottsförebyggande Rådet.

Niklas Altermark från Lunds universitet har också analyserat hur trovärdiga siffrorna är med hänsyn till valet av metod och hur den använts. Analysen  finns presenterad i rapporten ”Det handlar om miljarder”: En metodanalys av hur assistansfusket bedöms av svenska myndigheter. Detta är den enda undersökning av om expertmetoden är lämplig för att uppskatta just fusk som vi har tillgång till i nuläget. Ingen annan har, mig veterligen, heller undersökt hur de myndigheter som ligger bakom fusksiffrorna har använt metoden. Rapporten släpptes i början av maj 2017.

Niklas Altermark har tillsammans med Hampus Nilsson gått igenom nästan 1.300 vetenskapliga artiklar och böcker. De hittade inte ett enda fall där metoden använts för att bedöma felaktiga utbetalningar i trygghetssystem. De hittade faktiskt inte något fall alls där metoden ens använts inom samhällsvetenskaplig forskning. Det fanns helt enkelt inga belägg för att metoden skulle vara lämplig för att undersöka sådana frågeställningar.

Eftersom expertmetoden används till att göra uppskattningar när det inte finns någon säker kunskap är det särskilt viktigt att riktlinjer för hur metoden ska användas följs. Altermark och Nilsson undersökte därför också hur de svenska utredningarna som uppskattat fusk hade följt metodens rekommendationer. De utredningar de undersökte särskilt var:

• Delegationen för felaktiga utbetalningar, FUT-delegationen (2007). FUT-delegationen var den som först använde Expert-metoden.
• Ekonomistyrningsverket, ESV tillsammans med andra myndigheter i ett samverkansuppdrag (2011).

Såväl FUT-delegationen som ESVs samverkansuppdrag uppskattade de felaktiga utbetalningarna inom i stort sett samtliga trygghetssystem – också inom sjukförsäkringen.

Det visade sig att såväl FUT-delegationen som ESVs samverkansuppdrag hade använt expertmetoden på ett sätt som bryter mot absolut grundläggande rekommendationer.

Slutsatsen är att utredningarna inte kan anses ge någon meningsfull kunskap. Det finns helt enkelt inget vetenskapligt skäl att tro på deras uppskattningar om hur stort fusket är. Altermark har beskrivet det som:

”[D]et är lite som att jag skulle använda en våg för att mäta hur lång någon är, för att sedan strunta i att läsa stora delar av instruktionsboken av hur vågen ska användas. Resultatet använder jag sedan när jag ska beställa en ny kavaj.”

Slutsatsen är att vi faktiskt inte har en susning om hur mycket eller litet det fuskas inom vårt välfärdssystem. Det finns helt enkelt inte någon grund för att tro på de fuskuppskattningar som gjorts.

Altermark och Nilsson analyserade förövrigt också den enda utredning som uppskattat fuskets omfattning inom enbart assistansersättningen (Billumutredningen). Den visade sig dock ha använt de andra utredningarnas resultat på ett sätt som gör det troligt att den inte förstått expertmetoden alls.

I Socialdepartementets ekokammare

Den senaste utredningsprodukten från Socialdepartementet visar tydligt hur politiska strategier kring kostnader och fusk går hand i hand. Den fjärde april 2017 utsåg Socialdepartementet Stig Svensson som utredare. Uppdraget: Översyn av assistansersättningens utveckling och framväxten av marknaden för anordnare av personlig assistans. Översynen består av två huvudsakliga uppgifter: en om kostnader och en om fusk. Det här inlägget fokuserar på den andra delen av uppdraget, att:

• analysera diskrepansen mellan uppskattad brottslighet respektive misstänkta brott som identifieras av Försäkringskassan och brott som leder till lagföring.

Det Socialdepartementet vill veta är varför det uppskattade fusket är så mycket större än det upptäckta (s.2 i PM:n). Den uppskattade siffran är hämtad från ESVs samverkansuppdrag där ”sju procent [bedömdes] vara avsiktliga fel från allmänheten, d.v.s. brottslighet”. Den upptäckta brottsligheten under perioden 2014-2016 var däremot avsevärt mycket mindre. Under perioden identifierade Försäkringskassan respektive år 108, 38 och 32 (sammanlagt 178 stycken) misstänkta brott som polisanmäldes. De felaktiga utbetalningarna uppgick till 266 miljoner.

Även om vi använder utgifterna för assistansersättningen från 2014 – det första året i perioden för faktiska siffror – blir 7% nästan 2 miljarder kronor. Och den upptäckta brottsligheten 266 miljoner. Det är denna diskrepans mellan ESVs uppskattade brottslighet och den upptäckta som oroar Socialdepartementet. Det borde den göra. Antingen slinker mer än 2.300 misstänkta brott igenom kontrollen (om vi utgår från att de 178 brottsfallen 2014-2016 utgör samma procent – 7% – som den återkrävda summan). Eller också har vi en statsmakt som ägnar sig åt att förtala medborgarna. Det sista innebär dessutom att vi får en välfärdsadministration med totalt felaktig misstro mot de medborgare den ska tjäna.

Den som ska utreda diskrepansen är Stig Svensson. Han kommer från Skatteverket och har en mycket lång erfarenhet av att utreda ekonomisk brottslighet. I en intervju i SvD (3 april 2017) om sitt nya uppdrag säger han att han vill undersöka hur vanligt det är med kriminella inom assistansbranschen, och:

”Ett av mina sista fall på Skatteverket hade anknytning till assistansen. Vi försökte ta reda på hur en grovt kriminell person, dömd för mord och narkotikabrott, fått sina pengar. Sedan såg vi att han hade en redovisad inkomst som LSS-assistent. Han var en alldeles för stork skurk för att jobba som assistent. Men han hade förmodligen koppling till personer inom ett privat assistansbolag, säger Svensson.”

Stig Svensson om fusket

Svensson överlämnade sin rapport Personlig assistans – Analys av en kvasimarknad och dess brottslighet till Åsa Regnér den 16 januari i år. Hans slutsatser är att:

Risken för brottslighet inom assistansmarknaden är fortsatt stor, risken för fusk är särskilt hög när anhöriga utför assistans och ökningen av antalet assistanstimmar beror inte på privata anordnare på marknaden.

Det är inte alldeles lätt att reda ut vad som är vad i Svenssons utredning. När det gäller fusket består den till största delen av referat från olika undersökningar blandat med beskrivningar av typfall av brottslighet inom assistansersättningen, och annat smått och gott. Det saknas beskrivning av analysmetod. Även om den tid Svensson haft till förfogande med nödvändighet innebär ett beroende av andra källor så räcker det ju inte med att bara referera. Jag vill veta hur han värderar materialet både enskilt och i förhållande till vartannat, och varför.

Han pekar på de stora summorna per individ. Vilket naturligtvis gör assistansersättningen attraktiv för den som vill utnyttja assistansberättigade. I det sammanhanget lyfter han också bristen på verktyg och kunskap för kontroll hos såväl Försäkringskassan som IVO, framför allt mot anordnare av assistans. Han lyfter också att det är svårt att utreda välfärdsbrott generellt på grund av att det saknas organiserad samverkan mellan myndigheter.  Att Svensson är övertygad om brottslighetens omfattning råder det ingen tvekan om:

Det kan mot bakgrund av dessa fakta inte hållas för osannolikt att brottsligheten inom den personliga assistansen före 2011 uppgått till de cirka 7 procent som FUT och SOU 2012:6 bedömt den till. (s.109)

Han menar dock att brottsligheten kan ha minskat något på senare år:

Efter 2011 har införts tillståndsprövning vilken stramades upp 2013. Vidare har de ekonomiska villkoren blivit snävare genom lägre schablonbeloppsuppräkningar. IVO:s tillsyn har skruvats upp ytterligare från och med 2017. Det är därför mindre sannolikt att brottsligheten skulle vara lika hög idag. Risken är emellertid fortsatt mycket hög eftersom utbetalt belopp per brukare  s. 109

Svensson anger samtliga de tre utredningar Altermark och Nilsson undersökt som centrala. Han redogör också för den kritik som riktats mot expertmetoden, bland annat i Altermark och Nilssons rapport. Den är här dock refererad till som en rapport från STIL, Stiftarna av Independent Living i Sverige. Först i litteraturlistan framgår det att det är den aktuella forskningsrapporten. Mot kritiken av expertmetoden ställer han uttalande från tre personer involverade i de tidiga uppskattningarna gjorda med metoden. Svensson refererar vad dessa tre svarat på kritiken i ett annat sammanhang: ”även om osäkerheten i bedömningarna är stor så är de mycket mer än rena gissningar och det är en metod som kan användas när relevanta data eller statistik saknas” (s. 82).

Detta uttalanden är hämtade från en debatt i Qvintensen, Statistiskfrämjandets tidskrift. De är ett försvar på en totalsågning av hur expertmetoden använts för att uppskatta fusk inom sjukförsäkringen och hur ”resultatet” sedan spridits i media. Björn Johnson filosofie doktor i statsvetenskap och professor i socialt arbete (vid debattens tidpunkt docent) dissekerar FUT-delegationens analys. Debatten är att rekommendera för dem av er som är intresserade av värdet i expertmetoden och det eventuella försvar som finns för dess användning. Inläggen går att läsa i sin helhet här:

• Mjuka fakta och osannolik noggrannhet, Björn Johnson, Qvintensen 2010 nr.3 s.25f.
• Replik på ”Mjuka fakta och osannolik noggrannhet”, Johan Ekstedt, Gunnar Johansson, Peter Juslin, Qvintensen 2010 nr.4 s.18f
• Svar från Björn Jonsson, Björn Johnson, Qvintensen 2011 nr.1 s.20

Oavsett kritik mot expertmetoden är Svensson övertygad om att resultatet av den är trovärdig. Det tycks räcka med det faktum att han inte finner 7% ”osannolikt” för att slå fast omfattningen av brottslighet. Han menar visserligen att denna är lägre numera – något vi får ta hans ord på. Det handlar om en rätt häpnadsväckande omfattning om han har rätt. Ta till exempel Södertäljefallet där 35 personer åtalades, varav två ägare av ett assistansföretag och en tjänsteman från Försäkringskassan. Summan som angavs här var 28 miljoner under perioden 2006-2012. Tjugoåtta miljoner på sex år! Svensson menar att det inte är osannolikt med en brottslighet där omfattningen uppgår till ett par miljarder.

Vad är betydelsefullt och varför

När det gäller diskrepansen mellan upptäckta och uppskattade brott går den att förklaras utifrån åtminstone tre olika utgångspunkter:

• att uppskattningen ligger närmast den verkliga omfattningen, och 85-90% av fusket undgår upptäckt (litet mindre än hälften är brottslighet)
• att det upptäckta fusket ligger närmast den verkliga omfattningen, och uppskattningen drar felaktiga slutsatser; samt
• att den verkliga omfattningen ligger någonstans emellan uppskattning och upptäckt, och att vi idag inte kan säga något med säkerhet om den.

Den fixering kring absoluta procenttal, ibland ner på decimalnivå, av fusket och brottslighetens omfattning är fascinerande. Den går också på tvärs med expertmetoden vars fokus är osäkerheten. Det faktum att metoden används när det råder stor osäkerhet kring den verkliga omfattningen gör att många forskare anser att experternas osäkerhet är det centrala för bedömningen. Punktskattningar säger inget om osäkerheten. Det gäller särskild sammanslagna uppskattningar.

Svensson är förövrigt väl medveten om osäkerheten i uppskattningarna. Han refererar till exempel osäkerheten i ESVs samverkansuppdrag:

I rapporten bedömdes 12,2 procent vara felaktiga utbetalningar. Av detta bedömdes 7,0 procent bestå av avsiktliga fel från allmänheten, 1,7 procent oavsiktliga fel från allmänheten och 3,5 procent oavsiktliga fel från myndigheten. Osäkerhetsintervallet uppgick till 1,8 – 27,6 procent. s.81

Att säga att de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara någonstans i mellan 1,8 och 27,6% är naturligtvis inte särskilt användbart för att försvaga stödet för assistansen hos allmänheten. För den politiker som vill genomföra drastiska förändringar i reformen utan att förlora för många röster fungerar däremot 7% brottslighet utmärkt; särskilt om procenttalen kopplas till en summa i närmaste miljardklassen.

För den politiker som vill komma åt brottslighet inom såväl assistansersättningen som de övriga trygghetssystemen behövs knappast återkommande ovetenskapliga uppskattningar av fusk. Fokusera istället på de förslag som ligger från ett flertal håll om förbättrade kontrollverktyg och samverkan.